行政과 司法의 民主的 正當性 確保를 위한 公法的 課題

Abstract

헌법재판소에 의한 대통령 탄핵결정은 대한민국 헌정사의 초유의 사건이다. 이러한 상황에 이르게 된 배경과 원인은 대통령 측근에 의한 비리, 청와대 비서설 조직의 전횡, 그리고 비정상적인 국가권력의 행사 등에 의한 국정농단에서 찾을 수 있다. 촛불집회는 비폭력 평화집회로 진행되어 대한민국의 성숙한 민주주의를 보여주었고, 국민주권주의의 중요성을 각인하게 되는 중요한 계기가 되었다. 이러한 상황에서 국회를 중심으로 개헌논의가 한창 진행 중이다. 통치구조는 개헌논의의 중심적 화두이지만, 국가권력의 집중과 독점을 개선할 수 있는 제도적 개선방안이 강구되어야 한다. 보다 중요한 것은 국가권력의 민주적 정당성을 어떻게 확보하느냐에 있다. 국가권력의 남용과 부패는 이러한 민주적 정당성을 확보하지 못한 것에서 연유하고 있다. 독일에서는 오래 전부터 법치국가원리를 중심으로 공법이론이 발전하여 왔으나, 근래에는 민주적 정통화론이 새로이 주목을 받고 있다. 오랫동안 제도적･기능적 민주적 정통화, 조직적･인적 민주적 정통화 및 사항적･내용적 민주적 정통화를 내용으로 전통적인 이론이 큰 영향을 준 것은 사실이다. 그러나 근래에는 새로운 민주적 정통화론이 부상하고 있다. 여기에서 주목되는 점은 수용, 참여 및 공개 등을 비롯한 절차적 정통화가 강조되고 있다는 점이다. 또한 현대행정국가에서는 다원화된 행정의 민주적 정통화가 중요한 의미를 가진다. 근래에 국가의 공적 과제를 사인에게 위임･위탁하는 사례가 증가하고 있다. 이러한 현상에 대해서도 민주적 정통화를 확보할 수 있는 방안이 고려되어야 하며, 이와 관련하여 기능적 자치행정이 강조되고 있다. 독일에서는 법관의 선발과 관련하여 민주적 정통화의 문제가 다루어지고 있다. 주요선진국에 비해 우리나라의 법관선발은 민주적 정당성 확보의 관점에서 의회의 참여가 다소 부족하다. 특히 헌법재판소는 헌법수호기관이자 다원적 이해관계를 반영해야 하는 정치적 사법기관이기도 하다. 그러한 점에서 헌법재판소의 재판관 임명절차는 민주적 정당성을 충분히 확보하여야 한다. 국회의 논의과정을 통해 충분히 검증된 헌법전문가를 발탁할 수 있도록 제도개선을 해야 한다. 개헌논의에서 지방분권이 강조되고 있지만, 규범의 체계나 구조에 비추어 파생적 법원의 하나인 조례의 위상을 법률과 동등하게 구성하는 것은 민주적 정통화론에 비추어도 타당하지 않다. 오히려 지방자치제도의 민주적 정당성을 확보하기 위해 수용, 참여 및 공개 등 참여민주주의를 강화해야 한다. 향후 신고리 원전 5,6호기의 중단 및 탈원전 논의 등에서 보는 바와 같이 공론화위원회의 숙의과정도 이러한 민주적 정통화의 관점에서 접근해야 한다. 국가의 에너지정책과 관련된 중요사안이 국회에서 충분히 논의되지 못하는 것은 유감이다. 공론화위원회의 법적 근거를 마련하고, 국민의 생명과 안전과 밀접한 관련을 가지는 대규모공공사업에 대한 절차적 정당성을 확보할 수 있도록 관계 규정을 정비해야 한다.