民官協力(PPP)에 의한 公的課題遂行의 法的 爭點 ― 獨逸 및 유럽연합(EU)에서의 論議를 중심으로 ―

Abstract

오늘날 민영화, 특히 민관협력(PPP)은 우리나라뿐만 아니라 독일 및 유럽에서도 행정개혁의 중요한 수단의 하나로서 발전하고 있다. 최근 이명박 정부도 규제완화, 작은 국가, 탈규제주의를 강조하고 있으며, 장차 단계적으로 공기업의 민영화를 계획하고 있다. 그러나 민관협력의 개념은 여전히 불명확하고 다투어지고 있다. 독일에서는 일반적으로 “공적과제나 그 수행을 사적 영역 또는 사권의 주체에게 전면적 또는 부분적으로 이전하는 것”으로 이해되고 있다. 민영화의 형식은 대체로 형식적 민영화, 실질적 민영화 그리고 기능적 민영화로 구분된다. 이 중 민관협력은 기능적 민영화와 밀접한 관련을 가진다. 민관협력의 개념은 “공적인 손과 사인이 협력하는 특별한 경우” 또는 “공행정과 사기업 사이의 협력” 등으로 정의될 수 있다. 특히 독일에서는 실무상 민영화의 모델을 운영자모델, 특허모델 그리고 협력모델 세 가지 유형으로 구분하고 있다. 민관협력의 한계영역은 대체로 전통적인 임무영역(예컨대 내무, 외교, 국방 및 사법 등)에 제한되었다. 그러나 오늘날 민관협력에 적합한 분야로는 교통인프라, 공공시설의 건축, 사회복지 그리고 내적 안전(소위 민경협력의 문제) 등이 고려되고 있다. 또한 사회국가원리에 기초한 생존배려의 공적과제가 민관협력을 통해 달성될 수 있는지가 문제되고 있다. 다만, 공적인 손과 사인 사이의 협력이 독일법질서에 원칙적으로 적대적인 것은 아니라고 보는 견해가 유력하다. 생존배려와 관련하여, 공적과제의 수행에 대한 최종책임, 특히 보장책임은 여전히 국가에 있다. 공적과제의 민영화는 법치국가의 관점에서 비판되어지기도 한다. 민관협력의 법형식으로 공법계약이 문제된다. 이를 “계약에 기초한 민관협력”이라고 부르기도 한다. 그 밖에 사인(특히 사기업)을 통한 공적과제의 수행시에 국가가 어느 정도의 범위까지 책임을 지는지도 문제되고 있다. 유럽공동체의 경제헌법은 시장경제에 기초하고 있다. EC조약 제4조 제1항 및 제98조는 자유경쟁 있는 열린 시장경제의 원칙을 천명하고 있다. 유럽공동체법의 영역에서 공동체법상의 자유화와 민관협력모델이 서로 조화를 이룰 수 있는지도 논란이 되고 있다. 지금까지 독일 및 유럽연합에서의 민관협력의 법적 의미와 현황을 고찰해 보았다. 그러나 생존배려영역에서의 민관협력에 의한 공적과제수행은 ―특히 법치주의적의 관점에서― 중요한 헌법적 문제를 제기하고 있다. 따라서 민관협력과 관련된 현존하는 법적 규율의 흠결을 극복할 중요한 과제는 한국의 입법자에게 맡겨져 있다. 독일에서는 이미 민관협력촉진법이 제정되어 있다. 우리의 입법에도 참고할 만한 가치가 있다고 보인다.