행정절차법과 행정기본법의 관계 재정립

Abstract

2022년 1월 11일 개정된 행정절차법에는 확약, 위반사실 등의 공표 및 행정계획 등에 관한 실체적 규정이 새로이 도입되었다. 행정기본법과 행정절차법에는 신뢰보호의 원칙, 신고 등에 관한 중복규율이 있다. 또한 행정기본법에는 재량행사의 기준으로 행정계획의 형량명령과 혼동한 규정을 두고 있다. 이처럼 행정기본법과 행정절차법에는 중복규율이나 유사규정으로 인해 그 해석 및 적용에 어려움을 던져 주고 있다. 오늘날 절차법은 실체법에 조력제공의 기능만을 수행하는 것이 아니라, 민주적 정당성의 확보와 사전적 권리구제, 행정의 효율성 제고 등과 같은 독자적 기능을 가진다. 절차법과 실체법은 완전히 단절된 것이 아니라 유기적으로 상호보완적 작용을 하고 있다. 그런 점에서 행정기본법과 행정절차법은 상호보완적이어야 하며, 장기적으로는 양자는 통합되어야 한다. 통합이 실현되기 전까지 행정기본법과 행정절차법 사이에 모순이 발생하지 않도록 하고, 각 법률의 완결성을 높이도록 부분적인 개정을 하는 것이 필요하다. 첫째, 행정절차법에는 ‘절차원칙’에 관한 규율을 마련하고, 행정법의 일반원칙에 관한 규정은 행정기본법에서 통일적으로 정비되어야 한다. 행정기본법의 성실의무에 관한 규정은 모호하므로 이를 삭제하고, 평등원칙은 행정의 자기구속과 관련하여 규율하는 것이 바람직하다. 둘째, 신고제도는 행정기본법과 행정절차법에서 이원적으로 규정되어 있다. 신고제도는 행정절차법에서 통일적으로 규율하는 것이 바람직하다. 신고제도의 본연의 기능을 고려하면서 실체적 심사권은 유보되도록 해야 한다. 이를 위해 신고의 효력이 발생하기 전에 유예기간(숙려기간)을 마련해야 한다. 이러한 기간에 법령을 위반한 신고에 대해서는 행정청이 중지나 금지 등을 할 수 있는 규정을 마련해야 한다. 셋째, 행정기본법 제21조의 재량행사의 기준에 관한 내용은 부정확하고 법리적으로도 타당하지 않다. 재량행위는 형량명령과 관계가 없다. 행정기본법 제21조는 정당한 형량이 아니라 재량권이 수권(授權)의 목적에 적합하게 행사되도록 해야 한다는 점을 명확히 규정해야 한다. 행정기본법에 자동적 처분을 도입하였지만, 그 절차규정은 전혀 고려되지 않다. 이와 관련하여 행정절차법에서 자동적 처분과 관련된 절차규정을 정비해야 한다. 행정기본법의 제정은 한국행정법의 역사에 있어서 새로운 도전이다. 이 법률을 유용하게 하기 위해서는 행정절차법과의 조화가 필요하며, 장기적으로 양 법률은 통합되어야 한다. 이러한 통합행정법전의 제정을 위해 앞으로 학계와 행정실무의 진취적인 자세와 대응이 필요하다.