조약의 정당성과 조약체결절차법 - 민주적 통제와 책임을 중심으로

Abstract

2015년을 전후로 일련의 국제합의를 둘러싸고 격렬한 사회적 논란이 정치권으로 확산 하고, 국회에서는 조약체결절차법안들이 발의되었다. 조약체결의 절차적 규율은 여러 의 미가 있다. 이 글에서는 조약의 민주적 정당성 보장 문제로 접근하고자 한다. 특히 정당성 보장의 개념적 도구로 민주적 통제와 함께 민주적 책임을 주목하고자 한다. 민주적 통제는 조약체결을 둘러싼 권력분립의 차원에서 정부의 권한 행사에 대한 의회의 효과적 견제를 보장함으로써 민주적 정당성을 부여하는 것이다. 민주적 책임은 주권자로부터 위임받은 권한을 행사한 공직 수행자가 그에 상응하는 석명의무를 다하게 함으로써 민주적 정당성 을 부여하는 것이다. 그 규범적 기초는 헌법 제7조 제1항에서 찾을 수 있다. 정부가 주도하는 조약체결 실행은 조약에 대한 심각한 민주적 결핍을 낳고 있다. 정부는 비준하고자 하는 조약이 국회의 동의를 받아야 하는지를 일방적으로 결정한다. 국회는 정부가 비준 동의안을 제출한 조약에 대해서만 자신의 동의권을 행사한다. 정부의 일방적 판단에 종속되는 국회의 비준 동의권은 조약체결에 대한 민주적 통제에 효과적이고 충분 한 장치로 기능할 수 없게 한다. 정부는 국회의 동의를 받지 않는 여러 형식의 조약을 체결하지만, 이를 국회에 보고하거나 알리지 않는다. 때론 정부가 자발적으로 또는 국회의 요청에 따라 제출하기도 하지만 임의적이고 선택적이다. 국회 동의권 밖에 있는 조약에 대한 민주적 책임은 심각한 결핍을 넘어 공백 상태이다. 조약의 국내적 정당성의 부여는 조약체결의 국내절차에 대한 국회의 민주적 통제를 실질적으로 보장하고, 국회의 동의 없이 체결하는 조약에 대한 정부의 민주적 책임을 다하 도록 하는데 달려 있다. 그 실현의 방도와 수단은 헌법적 실천으로부터 일반법률이나 특별 법률까지 퍼져 있다. 문제는 정부가 헌법 보장적 실천을 소홀히 할수록, 즉 제도화된 비공 식절차를 통해 통제의 보장과 책임의 이행을 게을리할수록 법률제정에 의한 직접적이고 전면적인 규율을 정당화하며, 정부 권한을 규율하고 견제하는 강한 수단과 절차의 헌법 합치성은 높아질 것이다.