地方自治團體에 대한 國家監督 및 司法的 統制

Abstract

근래에 들어와서 국가감독으로 인해 지방자치단체와 국가기관(감독청) 사이의 갈등이 종종 발생하고 있다. 이러한 국가의 감독수단 중 시정명령이나 직권취소, 직무이행명령 등은 독일에서 합법성통제의 수단으로 다루어지고 있으나, 우리나라에서는 합목적성통제까지로 확대되어 있다. 이러한 요건들은 오히려 일본의 입법례로부터 영향을 받은 것이나, 지방자치단체의 자치권을 침해할 수도 있다. 지방자치단체는 국법질서의 통일성을 위해 국가의 감독 하에 있다. 이러한 국가감독이 헌법상 보장된 지방자치제도를 침해하여서는 아니 된다. 여기에서 문제가 되는 것은 국가감독의 한계이다. 특히 직무이행명령의 요건은 독일의 입법례에서 유래하고 있다는 것이 통설이나, 이러한 요건은 오히려 일본의 입법례로부터도 부분적으로 영향을 받았다고 볼 수 있다. 직무이행명령의 요건은 불명확한데, 표현의 자유와 같이 공무원의 기본권과 관련된 사안에서는 보다 엄격하게 해석하여야 한다. 또한 우리 지방자치법에는 시정명령이나 위임사무에 대한 직권취소 등에 대하여 권리구제수단을 규정하고 있지 않다. 이 경우 시정명령이나 직권취소 등에 대해 항고소송을 제기할 수 있는지가 문제된다. 학설은 항고소송의 대상이 된다는 점에 대해서는 대체로 찬성하고 있으나, 원고적격의 문제에 대해서는 견해가 대립하고 있다. 지방자치단체는 독립된 법인격을 가진다는 점에서 당사자능력과 원고적격을 갖지만, 지방자치단체의 기관은 명문의 규정이 없는 한 부정적이다. 다만, 지방자치단체의 장은 지방자치단체를 대표한다는 점에서 동일성을 인정할 수 있다. 이러한 분쟁에 대해서도 항고소송의 가능성을 열어두는 것이 필요하며, 이를 위해 지방자치단체의 주요기관에 원고적격을 인정하는 것이 중요하다. 보다 바람직한 것은 행정소송법의 개정 법률에서 ‘당사자능력’에 관한 명문의 규정을 두는 것이다.